? ? 生活垃圾处理是现(xiàn)代社会人类生活的刚性需求，垃圾是否得到清洁化处理，是现(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。垃圾清洁化处理是生態(tài)文明建设(shè)的基本要素。垃圾得不到较好处理，生態(tài)文明就是空话，美丽中国也没法落地。
? ? 当(dāng)前，垃圾处理仍是民生领(lǐng)域的短板，生態(tài)环(huán)境保护(hù)的弱项。垃圾得不到妥善处理，成为一些地方环(huán)境污染的源头，精准(zhǔn)脱贫的制约因素，以及群体性事件的来源。
? ? 城镇(zhèn)垃圾焚烧发(fā)电是人口较多的城镇(zhèn)（县城及以上行政区(qū)）生活垃圾处理的主要方式，是城镇(zhèn)生態(tài)环(huán)境保护(hù)的重要措施。面向新时代生態(tài)文明建设(shè)，城镇(zhèn)生活垃圾焚烧发(fā)电需在新时代新起点上明確新的发(fā)展战(zhàn)略，开启新的歷史征程。
? ? 1垃圾焚烧发(fā)电战(zhàn)略思路和总体目標(biāo)
? ? 我国生活垃圾焚烧发(fā)电装机规(guī)模和垃圾处理量居于世界首位。截至2016年底，全国投產(chǎn)生活垃圾焚烧发(fā)电项目273个，分布在除青海、西藏、新疆以外的28个省（区(qū)、市）的23个省会城市、113个地级城市、74个县城，并网(wǎng)装机容量543万千瓦，年发(fā)电量约298亿千瓦时，年垃圾处理量超过8000万吨，占全国城镇(zhèn)（县城及以上，不含农(nóng)村）生活垃圾清运量的比重超过30%；
? ? 截至2017年6月份，合计投產(chǎn)项目296个，装机容量624.8万千瓦，预(yù)计到2017年底，装机容量將达(dá)到680万千瓦，年发(fā)电量超过350亿千瓦时，年垃圾处理量超过1.05亿吨，占全国城镇(zhèn)垃圾清运量的比重超过35%。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电主要与城镇(zhèn)生活垃圾清运量直接相关(guān)，与人口、城镇(zhèn)化率以及地区(qū)GDP、財政收入等保持正相关(guān)性。人口规(guī)模、人口密度以及城镇(zhèn)化率决定了可用于焚烧发(fā)电的垃圾量，一般情况下每天至少300吨垃圾量是项目建设(shè)的基本资源条件，一定区(qū)域內(nèi)至少集中居住30万人口。地区(qū)GDP、人均GDP、財政收入等衡量地方財力的指標(biāo)，决定著地方政府对垃圾处理费的承受能力。
? ? 目前垃圾焚烧发(fā)电项目的收入来源主要是两部分，一部分是国家电量补贴资金收入，国家对垃圾焚烧发(fā)电给予每千瓦时0.65元的优(yōu)惠电价，超过本省份燃煤脱硫標(biāo)桿电价的部分，由本地区(qū)负(fù)担(dān)0.10元，剩下的纳入国家可再生能源电价附加补贴资金，另一部分是地方政府的垃圾处理费收入。
? ? 根据(jù)区(qū)域位置、经(jīng)济(jì)发(fā)展水平等，可將垃圾焚烧发(fā)电布局划分为东、中、西部三个区(qū)域。
? ? 目前垃圾焚烧发(fā)电主要集中在东部地区(qū)，即京、津、沪、鲁、苏、浙、粤、闽、琼9?。▍^(qū)、市），该地区(qū)人口集中、GDP较高、地方財政状况较好。2016年东部地区(qū)装机容量369.6万千瓦，占全国的68.1%，发(fā)电量218亿千瓦时，垃圾处理量约5850万吨。浙江、江苏、广东、山东、福建五省位居前五，浙江最多，为99万千瓦；
? ? 中部地区(qū)包括黑、吉、辽、晋、冀、鄂、豫、皖、湘、赣10省，装机容量111万千瓦，占全国的20.4%，发(fā)电量50亿千瓦时，垃圾处理量约1340万吨。其中，安徽省最多，为28.6万千瓦。
? ? 西部地区(qū)包括蒙、云、贵、川、渝、桂、甘、陜、寧等12?。▍^(qū)、市），装机容量62.4万千瓦，占全国的11.5%，发(fā)电量30亿千瓦时，垃圾处理量约810万吨，青海、西藏、新疆3省区(qū)没有垃圾焚烧发(fā)电项目。
? ? 根据(jù)党中央全面建设(shè)社会主义现(xiàn)代化国家新征程的总体部署，到2035年，基本实现(xiàn)社会主义现(xiàn)代化，基本公共服务(wù)均等化基本实现(xiàn)，生態(tài)环(huán)境根本好转(zhuǎn)，美丽中国目標(biāo)基本实现(xiàn)。作为垃圾处理的重要方式，垃圾焚烧发(fā)电应(yīng)根据(jù)党中央总体部署，明確今后的发(fā)展战(zhàn)略和路线图，明確发(fā)展目標(biāo)、重点任务(wù)、重大布局和重要措施，明確垃圾焚烧发(fā)电產(chǎn)业(yè)的发(fā)展方向和道路。
? ? 通过焚烧发(fā)电处理的垃圾量主要取决于人口规(guī)模和城镇(zhèn)化率。根据(jù)“十三五”全国城镇(zhèn)生活垃圾无害化处理设(shè)施建设(shè)规(guī)划，到2020年城镇(zhèn)生活垃圾清运量达(dá)到4.0亿吨。
? ? 2016年我国人口13.8亿，根据(jù)研究机构(gòu)预(yù)测，到2030年人口达(dá)到峰值，约14.5亿人，此后人口规(guī)?；颈３址€(wěn)定；城镇(zhèn)化率是国家现(xiàn)代化的重要標(biāo)志，2016年我国城镇(zhèn)化率约57%，根据(jù)现(xiàn)代化国家城镇(zhèn)化率的一般標(biāo)志，到2035年基本实现(xiàn)社会主义现(xiàn)代化、迈入发(fā)达(dá)国家行列时，城镇(zhèn)化率应(yīng)达(dá)到相当(dāng)?shù)谋嚷?，根?jù)研究机构(gòu)预(yù)测，到2020年城镇(zhèn)化率为60%，2030年为70%，预(yù)测2035年城镇(zhèn)化率达(dá)到75%，此后城镇(zhèn)化率將趋于平稳(wěn)。按照社会主义现(xiàn)代化建设(shè)的部署，国家实力不断增强，各级財政对城镇(zhèn)垃圾处理费的承受能力也將持续(xù)增强。
? ? 根据(jù)以上预(yù)测，初步估算到2035年城镇(zhèn)生活垃圾清运量约5.5亿吨，由人口和城镇(zhèn)化率预(yù)测来看，2035年后的未来垃圾清运量变化不大。按照75%比率估算，通过焚烧发(fā)电处理的垃圾量达(dá)到4.1亿吨，并將长期保持稳(wěn)定。
? ? 根据(jù)2035年垃圾焚烧发(fā)电处理垃圾量的峰值，结(jié)合我国经(jīng)济(jì)社会发(fā)展阶段及生態(tài)环(huán)境任务(wù)，当(dāng)前及未来我国生活垃圾焚烧发(fā)电发(fā)展的思路是，全面贯彻党的十九大精神，牢固树立习(xí)近平新时代中国特色社会主义思想，按照中央全面建设(shè)社会主义现(xiàn)代化国家的总体部署，將垃圾焚烧发(fā)电作为生態(tài)文明建设(shè)的重要內(nèi)容，作为美丽中国的重要標(biāo)志，作为供给侧(cè)结(jié)构(gòu)性改革的重要措施，以绿色发(fā)展为引领(lǐng)，明確2025年和2035年两步走路线图，著重解决邻避效应(yīng)和污染物排放两大问题，充分发(fā)挥市场作用，完善政策措施，推进(jìn)垃圾焚烧发(fā)电在垃圾无害化减量化资源化利用的基础(chǔ)上，加快形成绿色清洁、环(huán)境友好、技术(shù)先进(jìn)、创(chuàng)新开放的清洁化现(xiàn)代化国际化新型產(chǎn)业(yè)。
? ? 生活垃圾焚烧发(fā)电总体目標(biāo)是，到2035年垃圾焚烧发(fā)电处理垃圾能力超过4.1亿吨，垃圾焚烧发(fā)电发(fā)展规(guī)模达(dá)到峰值，生活垃圾焚烧发(fā)电產(chǎn)业(yè)成为生態(tài)环(huán)境保护(hù)领(lǐng)域的排头兵，成为新能源领(lǐng)域的新兴產(chǎn)业(yè)。生活垃圾焚烧发(fā)电与社会主义现(xiàn)代化和美丽中国相適应(yīng)，与城镇(zhèn)建设(shè)、產(chǎn)业(yè)发(fā)展、人口集聚相適应(yīng)，与良好的大气、土壤、水环(huán)境相適应(yīng)，与人民群眾日益增长的生活水平及生態(tài)需求相適应(yīng)。
? ? 2垃圾焚烧发(fā)电两步走路线图
? ? 根据(jù)社会主义现(xiàn)代化建设(shè)总体部署、人口及城镇(zhèn)化发(fā)展等趋势，新时代城镇(zhèn)生活垃圾焚烧发(fā)电发(fā)展分为两个阶段：
? ? 第一个阶段，从2017年到2025年。垃圾焚烧发(fā)电快速发(fā)展时期。
? ? 在此期间，垃圾焚烧发(fā)电重大制约因素得到有效治理，垃圾处理过程中不平衡不充分的问题得到基本解决，基本形成有利于垃圾焚烧发(fā)电的社会环(huán)境和条件。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电清洁化发(fā)展达(dá)到国际先进(jìn)水平，每个项目都成为当(dāng)?shù)丨h(huán)境保护(hù)的亮点工程、公共教育基地。垃圾焚烧发(fā)电行业(yè)进(jìn)入可持续(xù)现(xiàn)代化发(fā)展轨道，大型专业(yè)化企业(yè)引领(lǐng)行业(yè)发(fā)展，行业(yè)集中度逐步提高，形成较大的行业(yè)规(guī)模。垃圾焚烧发(fā)电行业(yè)启动走出去，到国外开发(fā)建设(shè)项目。
? ? 在省会城市基本布局垃圾焚烧发(fā)电项目的基础(chǔ)上，地级市加快普及布局，具备条件的县级市或县开始项目建设(shè)。在优(yōu)化东部地区(qū)9?。ㄊ校├贌l(fā)电布局、稳(wěn)步扩大建设(shè)规(guī)模的同时，加快启动人口较多、城镇(zhèn)化率快速提升的中部地区(qū)10省垃圾焚烧发(fā)电布局，加快发(fā)展进(jìn)程。
? ? 在西部地区(qū)12省（区(qū)、市）的人口密集区(qū)，特別是四川、重庆等人口较多的西南省份，启动项目建设(shè)。
? ? 初步预(yù)测，到2025年垃圾焚烧发(fā)电装机容量將超过1500万千瓦，年发(fā)电量超过880亿千瓦时，年处理垃圾约2.6亿吨，占年垃圾清运量的比重超过60%，形成4000亿规(guī)模的现(xiàn)代化產(chǎn)业(yè)。
? ? 2017-2025年均新增装机容量超过100万千瓦，年均新增垃圾处理量约2000万吨。
? ? 到2025年，东部地区(qū)装机容量预(yù)计达(dá)到750万千瓦，中部地区(qū)约450万千瓦，西部地区(qū)约300万千瓦。
? ? 第二个阶段，从2025年到2035年。垃圾焚烧发(fā)电稳(wěn)定发(fā)展时期。
? ? 在此期间，人口规(guī)模达(dá)到峰值，城镇(zhèn)化率趋于平稳(wěn)。与此相適应(yīng)，国內(nèi)垃圾焚烧发(fā)电逐渐趋于饱和，形成比较稳(wěn)定的產(chǎn)业(yè)规(guī)模。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电產(chǎn)业(yè)具备国际竞爭能力，走出国门、走向世界，为周边国家及世界其他国家建设(shè)运营垃圾焚烧发(fā)电项目，取得明显进(jìn)展。
? ? 到2035年，具备条件的县城以上行政区(qū)基本建成垃圾焚烧发(fā)电项目，实现(xiàn)稳(wěn)定运行。初步预(yù)测：
? ? 到2035年垃圾焚烧发(fā)电装机容量约2200万千瓦，年发(fā)电量约1350亿千瓦时，年处理垃圾约4.1亿吨，占年垃圾清运量的比重超过75%，形成6000亿规(guī)模的现(xiàn)代化產(chǎn)业(yè)。
? ? 2025-2035年均新增装机容量约70万千瓦，年均新增垃圾处理量约1500万吨。
? ? 到2035年，预(yù)计东部地区(qū)装机容量预(yù)计达(dá)到950万千瓦，中部地区(qū)约810万千瓦，西部地区(qū)约440万千瓦。
? ? 3须解决邻避效应(yīng)和部分项目排放不达(dá)標(biāo)两个关(guān)键问题
? ? 当(dāng)前，邻避问题和部分项目污染物排放不达(dá)標(biāo)，是垃圾焚烧发(fā)电可持续(xù)发(fā)展面临的两个关(guān)键问题。这两个问题得不到彻底解决，垃圾焚烧发(fā)电无法前进(jìn)，我国垃圾处理问题永远(yuǎn)走不出困境。
? ? 新时代垃圾焚烧发(fā)电实施绿色发(fā)展战(zhàn)略，履行好歷史使命，必须尽快妥善解决这两个问题。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电项目邻避问题，公眾关(guān)注度较高，容易引起群体性事件。垃圾焚烧发(fā)电作为人口密集区(qū)处理垃圾的主要方式，是现(xiàn)代社会运行的必需品，与每家每户必须有一间卫(wèi)生间，是一样的道理。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电產(chǎn)生邻避问题的原因，主要是项目选址不科学(xué)不规(guī)范，项目选址管理不一致不统(tǒng)一，以及对项目周边人群及社会公眾沟通不够。
? ? 规(guī)划选址相关(guān)主管部门已出臺了一系列垃圾处理设(shè)施选址的制度规(guī)范，实际上落实和执(zhí)行不够。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电等领(lǐng)域涉环(huán)保邻避问题引起了国家高度重视，相关(guān)部门正在研究制定防范化解邻避问题的系统(tǒng)性政策措施，一揽子解决邻避问题。垃圾焚烧发(fā)电从根本上解决邻避问题，面临著难得的歷史性机遇。要从防范化解重大风(fēng)险的高度，將解决垃圾焚烧发(fā)电邻避问题纳入其中，通过中央地方、社会各界的共同努力，形成防范化解垃圾焚烧发(fā)电邻避问题的长效机制，使邻避问题不再成为制约因素。
? ? 提前做好项目选址工作。对于擬规(guī)划新建的垃圾焚烧发(fā)电项目，须提前做好项目规(guī)划选址，并做好选址公开及综合空间管控等，就像核电厂址保护(hù)一样，做好5年甚至更长时间的保护(hù)。规(guī)划选址主管部门应(yīng)在生活垃圾焚烧处理工程项目建设(shè)標(biāo)准(zhǔn)等规(guī)范的基础(chǔ)上，进(jìn)一步明確相关(guān)要求，对于项目选址提前公开等工作，出臺可操作性的措施及考核要求。强化信息公开和群眾沟通工作，信息公开及时透明。
? ? 当(dāng)前少数(shù)已投產(chǎn)生活垃圾焚烧发(fā)电项目污染物排放不达(dá)標(biāo)，已成为不可回避的事实。作为环(huán)保和新能源项目，垃圾焚烧发(fā)电污染物排放都应(yīng)该达(dá)標(biāo)。少数(shù)项目不达(dá)標(biāo)，是对整个垃圾焚烧发(fā)电行业(yè)的伤害，是对环(huán)境保护(hù)这个神圣称呼的羞辱，严(yán)重?fù)p害人民群眾的信心，特別是在当(dāng)前邻避效应(yīng)仍然明显的情况下，个別项目单位不负(fù)责(zé)任、污染物排放超標(biāo)，很容易转(zhuǎn)化为对行业(yè)整体的不信任。
? ? 近年来，环(huán)境保护(hù)部门制定了一系列措施，加强对垃圾焚烧发(fā)电污染物排放监(jiān)管和处罚，特別是强制全国所有垃圾焚烧发(fā)电项目于今年9月30日前安装污染物排放自动监(jiān)控设(shè)备，与环(huán)保部门联(lián)网(wǎng)，并在厂区(qū)门口或者便于公眾查看的显著位置设(shè)立电子显示板向社会公布6项指標(biāo)。
? ? 对于污染物排放不达(dá)標(biāo)项目，应(yīng)按照相关(guān)法律法规(guī)规(guī)定予以处罚。垃圾焚烧发(fā)电是特许经(jīng)营的市政公共设(shè)施，是享受地方政府財政和国家补贴资金支持的，运行不好、污染物排放超標(biāo)的，应(yīng)收回特许经(jīng)营权(quán)，清理整顿行业(yè)发(fā)展秩序。
? ? 4垃圾焚烧发(fā)电可持续(xù)健康发(fā)展政策措施建议
? ? 为促进(jìn)垃圾焚烧发(fā)电可持续(xù)健康发(fā)展，更好地发(fā)挥清洁化处理垃圾的作用，保护(hù)城乡(xiāng)生態(tài)环(huán)境，国家有关(guān)部门应(yīng)出臺相应(yīng)的政策措施，主要是：
? ? 编制城镇(zhèn)生活垃圾焚烧发(fā)电中长期发(fā)展规(guī)划。
? ? 相关(guān)部门指导(dǎo)各?。▍^(qū)、市）编制到2035年的垃圾焚烧发(fā)电中长期规(guī)划，对当(dāng)?shù)氐娜丝?、城?zhèn)化发(fā)展等进(jìn)行深入研究论证，提出到2035年本地区(qū)垃圾焚烧发(fā)电垃圾处理量、装机容量、发(fā)电量等目標(biāo)，并提出到2025年、到2035年两个阶段的目標(biāo)。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电中长期规(guī)划做好与城乡(xiāng)建设(shè)规(guī)划、能源发(fā)展规(guī)划等其他规(guī)划的衔接。强化公开，在规(guī)划阶段向社会公眾公开规(guī)划，在项目核准(zhǔn)阶段公开项目申请报告及核准(zhǔn)文件、环(huán)境影响评价报告及环(huán)评批復(fù)文件等，在项目建设(shè)阶段公开项目建设(shè)信息、环(huán)保设(shè)施“三同时”及验收情况等。
? ? 做好生活垃圾焚烧发(fā)电项目规(guī)划选址。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电中长期规(guī)划应(yīng)確保严(yán)肃性，纳入规(guī)划的项目才能开展环(huán)境影响评价等工作，规(guī)划內(nèi)项目享受PPP政策及各级政府扶持资金支持。不纳入规(guī)划的项目，由项目所在地解决项目电量补贴。发(fā)挥规(guī)划对项目选址的促进(jìn)作用，纳入规(guī)划的项目，必须提前数(shù)年公开项目规(guī)划选址，做好选址相关(guān)工作，接受社会公眾监(jiān)督。国家规(guī)划选址部门制定出臺垃圾焚烧发(fā)电项目规(guī)划选址的监(jiān)督和考核文件，督促地方做好相关(guān)工作。
? ? 加强生活垃圾焚烧发(fā)电项目监(jiān)测评价。
? ? 有关(guān)部门加强项目运行及污染物排放情况的监(jiān)测，重点监(jiān)测发(fā)电量、上网(wǎng)电量、运营小时数(shù)、垃圾处理量、国家补贴资金发(fā)放情况以及颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氢等污染物排放情况，项目运行情况监(jiān)测到每一个项目，污染物排放要监(jiān)测到每一臺焚烧炉。定期发(fā)布监(jiān)测报告，接受社会监(jiān)督，督促地方和项目单位做好项目运行。通过公开监(jiān)测评价结(jié)果，督促项目单位提高清洁排放水平，提高整个行业(yè)的清洁化发(fā)展水平。
? ? 加强国家补贴资金管理，规(guī)范和引导(dǎo)项目，促进(jìn)行业(yè)可持续(xù)健康发(fā)展。
? ? 国家可再生能源电价补贴资金，不能补贴超標(biāo)排放电量，不应(yīng)补贴化石能源。切实发(fā)挥国家补贴资金的引导(dǎo)作用，对于超標(biāo)排放的项目，根据(jù)超標(biāo)排放的发(fā)电量及超標(biāo)程度，采取暂缓、暂停及取消国家补贴资金等措施，倒逼项目单位采用先进(jìn)锅炉及环(huán)保设(shè)施，提高清洁生產(chǎn)水平，达(dá)到良幣驱(qū)逐劣幣的效果。加快推进(jìn)垃圾焚烧发(fā)电“零煤化”进(jìn)程。国家相关(guān)部门应(yīng)制定出臺相关(guān)的管理制度和措施。
? ? 加强行业(yè)准(zhǔn)入管理。
? ? 国家有关(guān)部门应(yīng)指导(dǎo)地方政府建立垃圾焚烧发(fā)电行业(yè)准(zhǔn)入制度，明確將项目运行及污染物排放监(jiān)测评价结(jié)果、信息公开执(zhí)行情况等作为行业(yè)准(zhǔn)入的重要条件。建立负(fù)面清单制度，明確企业(yè)退出的条件，以及对违规(guī)企业(yè)的处理规(guī)定。
? ? 支持垃圾焚烧发(fā)电参与电力体制改革。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电项目接入配电网(wǎng)，发(fā)电量稳(wěn)定，便于就近消纳。落实垃圾焚烧发(fā)电优(yōu)先上网(wǎng)制度，积极支持垃圾焚烧发(fā)电项目参与电力体制改革，参加电力市场交易和备用、调(diào)频等辅助服务(wù)交易。
? ? 鼓励垃圾焚烧发(fā)电项目法人成立售电公司，从事市场化售电业(yè)务(wù)。构(gòu)建分布式能源生產(chǎn)消费体系，支持参与分布式发(fā)电市场化交易。因地制宜推进(jìn)垃圾焚烧发(fā)电项目实行热电联(lián)產(chǎn)，提高能源利用效率，为周边用户提供冷热电、合同能源管理等综合能源服务(wù)。
? ? 支持垃圾焚烧发(fā)电参与“一带一路”走出去。
? ? 国家相关(guān)部门应(yīng)支持垃圾焚烧发(fā)电企业(yè)在国家实施“一带一路”战(zhàn)略中发(fā)挥作用，在东南亚、中东欧国家投资、建设(shè)和运营垃圾焚烧发(fā)电项目，服务(wù)于当(dāng)?shù)爻鞘锌沙掷m(xù)发(fā)展和环(huán)境保护(hù)，提高国际化水平。
? ? 支持企业(yè)输出垃圾焚烧锅炉、清洁高效发(fā)电机组、污染物控制等先进(jìn)技术(shù)和设(shè)备，以EPC等方式承担(dān)国外垃圾焚烧发(fā)电项目建设(shè)。
? ? 加强行业(yè)体系建设(shè)。
? ? 国家有关(guān)部门应(yīng)制定完善垃圾焚烧发(fā)电技术(shù)標(biāo)准(zhǔn)和规(guī)范，促进(jìn)行业(yè)技术(shù)进(jìn)步。
? ? 垃圾焚烧发(fā)电行业(yè)市场化程度较高，应(yīng)充分发(fā)挥行业(yè)组织作用，加强行业(yè)自律和诚信体系建设(shè)，实现(xiàn)自我凈化、自我监(jiān)督、自我管理，督促企业(yè)履行好社会责(zé)任，做好垃圾焚烧发(fā)电项目建设(shè)运行和环(huán)境保护(hù)。
? ? 作者：韩江舟系国家能源局新能源司处长；易跃春系水电水利规(guī)划设(shè)计总院副院长，中国生物质(zhì)能源產(chǎn)业(yè)联(lián)盟专家指导(dǎo)委员会副主任委员。
